1,2 milliard d’€uros :
Comment gérer le succès de l’APA ?

Mathieu Ozanam

26 février 2003

"L'Allocation personnalisée d'autonomie est une bonne mesure sociale. Elle est appréciée de nos concitoyens. Il faut lui conserver son caractère universel". Hubert Falco, le secrétaire d'Etat aux personnes âgées, a tenu à se montrer rassurant. Victime de son succès, l’APA qui vise à permettre une meilleure prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées de plus de 60 ans peine à trouver son financement.
Le nouveau dispositif se substitue à la prestation spécifique dépendance (PSD) créée en 1997 par le gouvernement Juppé. Sa gestion par les départements entraînait de fortes disparités dans les critères d’éligibilité et le montant des prestations accordées. Avec seulement 148 000 bénéficiaires, la PSD n’avait pas atteint ses objectifs. Le recours sur les successions qui permettait aux Conseils généraux de se rembourser partiellement au décès de l’intéressé a découragé un certain nombre de personnes qui auraient pu souscrire à cette aide.

Une mesure sociale populaire

Plus égalitaire avec des barèmes et des montants fixés au niveau national et plus généreuse, le succès de l’APA a révélé la pertinence d’une mesure répondant à de réels besoins dans un pays dont la population vieillit. A la fin du mois de septembre 2002, 878 000 dossiers de demande étaient recensés, dont 68 % par des personnes vivant à domicile,  et 542 000 avaient été déclarés complets par les Conseils généraux selon une étude de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES). L’Observatoire décentralisé de l'action sociale décentralisée (ODAS) estime qu’au total près de 770 000 personnes devraient bénéficier à terme de la prestation, dont 420 000 à domicile et 350 000 en établissement.
Les premières statistiques de la DREES permettent d’esquisser le profil-type des bénéficiaires. Les personnes classés dans les GIR 1 et 2, stades les prononcés de la perte d’autonomie, représentent 14 % de la population étudiée, suivies à 21 % pour les GIR 3 et 35 % pour les GIR 4 (Lire La grille Aggir : un outil pour objectiver la dépendance). Le montant moyen du plan d’aide est de 515 €uros mensuels pour les personnes qui perçoivent un versement individuel en raison de leur maintien à leur domicile. Le Conseil général prend en charge à 95 % de l’allocation, seuls 5 % devant être supportés par les bénéficiaires. En établissement le montant moyen s’établit à 332 €uros.

Un coût mal évalué

Problème : les coûts de cette mesure sociale pour 2002 et 2003 reposaient sur une évaluation de 500 à 550 000 bénéficiaires par an, pour un montant de 2,5 milliards d’€uros. Le gouvernement Jospin tablait sur une montée en charge progressive jusqu’à la fin de l’année 2004 avec 800 000 bénéficiaires. En réalité 80 à 90 % des bénéficiaires potentiels auraient déjà déposé leur demande à la fin 2002 selon l’ODAS. En 2002 l’impact budgétaire a été modéré, les dépenses liées à l’APA étant compensées par les prestations qu’elle remplace (Allocation compensatrice tierce personne, Prestation spécifique dépendance) et par l’apport de l’Etat via le fonds de financement de l’APA. Mais le poids financier avoisinerait 3,6 à 3,9 milliards d’€uros en 2003 et de 4 milliards en 2004, contre 1,5 milliard en 2002. Les besoins de recettes complémentaires serait de l’ordre de 1,1 à 1,4 milliard d’€uros.

Un problème d’affichage politique

Les budgets des départements devrait en conséquence s’alourdir de plus d’1 milliard d’€uros en 2003. Sous la contrainte, les exécutifs départementaux, qui financent l’APA à hauteur des 2/3,  seraient alors amenés à procéder à une réévaluation à la hausse de la fiscalité locale pour parvenir à équilibrer leurs comptes. L’impact politique en terme d’images serait du plus mauvais effet alors que le gouvernement Raffarin affiche sa volonté de réduire les prélèvements obligatoires et veut relancer la décentralisation. Les élus locaux ne se privent pas de dénoncer cette politique en trompe-l’œil qui reporte sur l’échelon départemental ou régional les économies réalisées au plan national.
Les arbitrages du gouvernement étaient donc attendus avec impatience à l’heure à laquelle les Conseils généraux bouclaient leur budget. Hubert Falco a précisé le 18 décembre 2002 que le surcoût de l’APA d’1,2 milliard d’€uros serait supporté à parts égales par l’Etat qui empruntera 400 millions d’€uros à la Caisse des Dépôts et Consignation et aux départements. Des ajustements seront nécessaires et feront l’objet d’arbitrages en début d’année.

Des paramètres aléatoires

Cependant bien des paramètres demeurent encore inconnus. La durée de présence est évaluée à 3 ans pour le GIR 4, à 2,2 ans en GIR 3, à 18 mois en GIR 2 et à 9 mois en GIR 1. Autrement dit, tous les deux mois 11% des bénéficiaires du GIR 1 sortent du dispositif en raison de leur décès. De plus la prestation n'est que partiellement consommée. Il faut d'abord deux mois pour l'instruction des dossiers, puis deux mois encore pour mettre en œuvre le plan d'aide. Pendant les délais d’instruction des dossiers et de mise en oeuvre, le bénéficiaire n’utilise que la moitié de la prestation et les trois quarts sur l'ensemble de la première année. En année pleine, le taux de consommation moyen annuel n'atteint que 65 % pour des raisons qui restent encore à explorer. Autre élément dont le gouvernement tiendra compte : la mise en place de l’Allocation personnalisée d'autonomie génère la création de 100 000 emplois. Une donnée à ne pas négliger dans un contexte économique difficile.

Une réforme "drastique"

Le projet de décret du gouvernement adopté mardi par le Comité des finances locales et présenté au Conseil d’Etat le 4 février prévoit une baisse substantielle de l’APA pour les bénéficiaires à domicile en alignant les conditions de son obtention sur celles des personnes en établissements. Les associations de retraités et les syndicats ont vivement réagi à cette annonce. Tous ont regretté "une absence totale de concertation" du gouvernement et ont souligné les situations humaines dramatiques que la réforme allait générer.
Hubert Falco, le secrétaire d'Etat aux personnes âgées, a affirmé qu’il s’agissait du seul moyen de "trouver 400 millions d'€uros d'économies, car sinon on ne pourra pas financer l'APA en 2003".
Le texte relève la participation de 5 % à 12 % , ce qui équivaut à une baisse la prestation versée. Les personnes dont les revenus mensuels sont inférieurs à 623 €uros demeureraient exonérées de toute participation financière, contre 949 €uros précédemment, soit un abaissement du seuil de plus d'un tiers. Ces nouvelles dispositions ne seront appliquées qu’aux futurs bénéficiaires de l'APA, cependant la situation des actuels allocataires sera révisée ultérieurement lors du rééxamen qui a lieu environ tous les trois ans.
"C'est une réforme drastique qui va faire des remous et rapportera un peu d'argent, plus tard" a justifié le président du Comité des finances locales, Jean-Pierre Fourcade. Une économie estimée de 73 millions d'€uros qui devrait contribuer à combler partiellement une partie du déficit.

Les pistes pour parvenir à l’équilibre

D’autres pistes continuent à être étudiées. Le recours sur succession, mesure impopulaire jugée responsable de l’échec de la Prestation spécifique dépendance (PSD), en est une. Le transfert aux départements d’une partie voire de la totalité du produit de la CSG pour financer l’APA en serait une autre comme le proposait Jean Puech, Président de l’Assemblée des départements de France dans une interview au quotidien Le Monde. Il suggère également d’ouvrir le débat sur le "5^ème risque" que constitue la dépendance avec la maladie, la maternité, la famille et le travail. Dans cette perspective la Sécurité sociale intégrerait dans son giron la gestion et le versement des prestations.

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