800 000 personnes concernées par la nouvelle allocation personnalisée à l’autonomie (APA)

François MORAND

3 avril 2001

En 2000, la création de la couverture maladie universelle (CMU) avait marqué la première étape dans la réforme de la couverture sociale. En s’attaquant au problème de la dépendance des personnes âgées, le gouvernement met en route une deuxième grande réforme sociale.

La création d’une nouvelle allocation destinée aux personnes âgées a pour objectif de se substituer à partir du 1^er janvier 2002 à l’actuelle prestation spécifique dépendance (PSD) créée par une loi du 24 janvier 1997. Jugée inégale et insuffisante, cette allocation ne concerne environ que 135 000 personnes, alors que la nouvelle APA devrait s’adresser à près de 800 000 personnes âgées dépendantes.

La dépendance chez les personnes âgées

La population des 60 ans et plus représente actuellement plus de 12 millions de personnes en France, soit un peu plus de 20% de la population totale. Et cette population va prendre de plus en plus d’ampleur dans les années à venir, puisqu’on estime qu’elle représentera 33% de la population française en 2050. C’est une situation qui inévitablement pose et posera le problème grandissant de la dépendance. Bien sûr, il faut être prudent et différencier l’espérance de vie dans l’absolu et l’espérance de vie en pleine santé, les gens vivant de plus en plus vieux en bonne santé. L’augmentation du nombre de personnes âgées n’entraîne ainsi pas forcément un accroissement mécanique de la proportion de personnes susceptibles de devenir dépendantes.

Cependant, la dépendance est une notion floue, ce qui implique des variations importantes dans la détermination du nombre de personnes concernées en fonction des grilles utilisées. Ainsi deux grilles principales d’évaluation existent : celle développée par le docteur Colvez et l’outil AGGIR (autonomie gérontologique groupe iso-ressource ; lire aussi notre article : La grille Aggir, un outil pour objectiver la dépendance) qui sert notamment à l’attribution de la PSD. Le nombre de personnes dépendantes varie ainsi entre 1,2 et 1,4 millions selon la grille, avec bien évidemment des degrés de dépendance variables allant de l’aide ponctuelle pour sortir de chez soi (niveau 3 de la grille Colvez et groupe 4 et 5 de la grille AGGIR), au besoin d’aide pour la toilette et l’habillage (niveau 2 de la grille Colvez et groupe 2 et 3 de la grille AGGIR), jusqu’au confinage au lit ou au fauteuil (niveau 1 de la grille Colvez et groupe 1 et 2 de la grille AGGIR). Les personnes souffrant de dépendance lourde se retrouvent en grande partie comptabilisées dans les deux grilles, et elles peuvent ainsi être estimées entre 650 000 et 800 000 (niveau 1et 2 de la grille Colvez et groupe 1 à 4 de la grille AGGIR).

Le mécanisme de l’allocation personnalisée à l’autonomie

Cette nouvelle allocation a un double objectif : augmenter l’accès à une aide pour les personnes en perte d’autonomie, et favoriser leur maintien à domicile en homogénéisant les aides sur l'ensemble du territoire. Elle sera fondamentalement différente de la PSD existante :

En effet, l’APA sera d’un montant homogène sur l’ensemble de la France, avec une prise en compte plus souple du degré de dépendance (toujours calculé avec la grille AGGIR). Elle sera également modulée en fonction des ressources des bénéficiaires, avec une augmentation du plafond de ressource par rapport à la PSD. Cela permettra à des personnes partiellement dépendantes de bénéficier désormais d’une aide financière, puisque l’APA devrait s’adresser à terme à près de 800 000 personnes âgées contre environ 135 000 actuellement avec la PSD.

De plus, un plan d’aide individualisé sera mis en place et élaboré par une équipe médico-sociale dont le médecin généraliste sera le pilier. Ce plan doit ainsi permettre le maintien à domicile de la personne dépendante. Les personnes vivant en établissement spécialisé bénéficieront également de cette allocation, mais le mode de calcul est tel qu’une personne âgée en établissement touchera en moyenne près de deux fois moins qu’une personne maintenue à domicile.

Ainsi, le niveau de l'allocation pour une personne dépendante à domicile pourrait varier, en fonction de son degré de dépendance et de ses revenus, entre 600 et 7 000 francs par mois. A titre d’exemple, une personne totalement dépendante et qui aurait moins de 6 000 francs par mois de ressources individuelles, aura droit à une allocation mensuelle de 7 000 francs. Cela peut contribuer à lui permettre de rester chez elle et de recevoir différentes aides à domicile (par exemple une assistance ponctuelle à domicile, une prise en charge ponctuelle en établissement de jour, des travaux d’aménagements du domicile ….).

Cette allocation sera distribuée par l’intermédiaire des conseils généraux, les départements contribuant d’ailleurs le plus au financement de cette nouvelle réforme sociale. Pour assurer le financement de ce dispositif sans recourir à de nouvelles cotisations, le gouvernement va créer un fonds bénéficiant du produit de 0,1 point de contribution sociale généralisée (CSG), soit 5 milliards de francs, plus 500 millions de francs de contribution des caisses de Sécurité sociale. Cette manne servira à compléter les sommes déjà consacrées par les départements aux personnes âgées dépendantes, qui représentent actuellement 11 milliards de francs.

Ainsi, il est estimé que la mise en place de l'APA pourrait coûter de 15 à 17 milliards de francs par an pour les années 2002 et 2003, ce qui représente un effort financier très important, pour finalement atteindre près de 23 milliards de francs à moyen terme.

Etats des lieux dans le reste de l’Europe

La France n’est bien évidemment pas un cas isolé en Europe. En effet, le nombre de personnes âgées de 65 ans et plus dans les pays de l’Union Européenne devrait atteindre 70 millions en 2010 selon les dernières estimations, ce qui représentera près de 18% de la population totale. Bien sûr, il y a des différences entre les pays, la Suède étant par exemple la nation ayant la population la plus âgée, et l’Irlande la population la plus jeune.

Le problème de la dépendance va donc devenir un enjeu de plus en plus crucial, mais les pays l’abordent avec des philosophies différentes. Ainsi, trois grands groupes de pays se distinguent du point de vue de leurs systèmes institutionnels :

• Les pays scandinaves et britanniques ont mis en place un système où la dépendance est essentiellement prise en charge par la collectivité à travers des services de proximité.
• Les pays d’origine germanique (Allemagne, Autriche, Luxembourg) abordent le problème de la dépendance comme un nouveau risque, c’est-à-dire avec la création d’un système d’assurance spécifique « dépendance » qui ne garantit une couverture, qui plus est incomplète, qu’aux personnes souffrant de dépendance lourde.
• Enfin, les pays d’Europe du sud (dont la France) se basent sur un système d’aide sociale avec des prestations versées au titre du handicap ou de la vieillesse.

Au delà de ces divergences, il apparaît globalement que la nécessité d’une offre de services personnalisée aux personnes âgées dépendantes est de plus en plus grande, et que le niveau des prestations dépendance devrait augmenter dans les années à venir.

Même si cette nouvelle allocation a une vraie vocation sociale, il est évident que son coût relativement élevé et son système de financement font couler beaucoup d’encre (lire à ce sujet l’opinion de Luc Broussy, délégué général de l'Uneppa, sur le site vivre100ans). Contrairement à la PSD, le financement de l’APA demande donc la création d’un « fond national de financement de la prestation autonomie » pour compléter les sommes apportées par les départements. Et c’est ce fond, bénéficiant dans un premier temps de 5,5 milliards de francs, qui devra être alimenté par l’Etat lorsque de nouvelles ressources seront nécessaires pour assurer la pérennité de cette allocation. Car le vieillissement de la population dans les années à venir pourrait engendrer des coûts supérieurs de plus en plus difficiles à assumer pour l’Etat.

C’est un vaste choix de politique de société qui se présente, sans compter le problème aigu du financement des retraites qui va immanquablement se poser dans les prochaines années.

Le texte du projet de loi, adopté par le conseil des ministres le 7 mars dernier, devrait être examiné en première lecture par l'Assemblée Nationale autour de la mi-avril.

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